TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1348/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1348 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6884
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo de Yopal
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que suscitaron la causa judicial
1. El 13 de noviembre de 2024, el Instituto Financiero de Casanare (IFC), a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, con el fin de que: (i) se libre mandamiento de pago en favor del IFC por la suma de $34.342.191, como saldo de capital representado en el pagaré 8000555 suscrito por los demandados, junto con los intereses moratorios comerciales causados y no pagados; (ii) se libre mandamiento de pago en favor del IFC por la suma de $4.056.109 por concepto de cuotas de los meses de diciembre de 2023 hasta octubre de 2024, junto con los intereses corrientes y moratorios comerciales causados y no pagados; y (iii) se condene en costas y agencias en derecho a los demandados[1].
2. Como sustento de sus pretensiones, el IFC expuso que el 27 de diciembre de 2013 otorgó un crédito con interés en favor de los demandados por la suma de $44.152.970, cuyo plazo fue de 96 meses, respaldado en el pagaré 8000555. Sin embargo, estos últimos no habían cancelado completamente las cuotas entre diciembre de 2023 hasta octubre de 2024. Por lo tanto, el IFC hace uso de la cláusula aceleratoria contenida en el pagaré, al afirmar que la parte demandada se encontraba en mora del pago de su obligación[2].
2. Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto
3. Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 23 de enero de 2024[3], el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles municipales de Yopal[4]. Para sustentar su decisión, señaló que únicamente se aportaron documentos relacionados con la solicitud de crédito y que, conforme al requerimiento hecho al demandante para que aportara un contrato de mutuo suscrito entre las partes[5], este no fue atendido[6]. Por lo tanto, no fue posible constatar la existencia de un verdadero contrato estatal, pese a la tenencia de un pagaré. Sostuvo que, a falta de prueba del contrato, la garantía del pagaré no constituye un título ejecutivo por sí solo al tenor de los artículos 104.2, 104.6 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Asimismo, precisó que la regla de decisión del Auto 554 de 2023 de la Corte Constitucional resulta improcedente en este caso, al haber certeza de la inexistencia de un contrato estatal. Así las cosas, lo aplicable era la cláusula residual de competencia en virtud de la cual el conocimiento del caso corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil.
4. Decisión de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. Mediante Auto del 7 de abril de 2025[7], el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Para sustentar su decisión, recordó la naturaleza jurídica del IFC y las reglas de decisión de los autos 554, 609, 693 y 280 de 2023 de la Corte Constitucional, según las cuales los procesos en los que el IFC pretenda ejecutar un título valor son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aseguró que el presente caso no cumple los requisitos exigidos en el artículo 105 del CPACA para configurar una excepción a la regla de conocimiento de la jurisdicción administrativa, resaltando lo establecido por esta corporación, en tanto ha señalado que las controversias reclamadas a través del proceso ejecutivo con sustento en un título valor, que respalda un contrato, o ante la duda de existencia de un contrato, deben ser debatidas es a través de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[8]. En consecuencia, remitió el asunto a este tribunal para lo de su competencia.
5. El 3 de julio de 2025 el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[9]. Posteriormente, el 22 de julio de 2025, se repartió al magistrado sustanciador y fue enviado al despacho el 23 de julio siguiente [10].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
7. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[13], objetivo[14] y normativo[15].
3. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del IFC. Reiteración de jurisprudencia
8. Mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 se creó el IFC, entidad descentralizada del nivel departamental, reorganizada por el Decreto 0073 del 30 de mayo de 2002. Según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022, esta entidad tiene la naturaleza jurídica de una empresa de gestión económica de nivel departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado[16], dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrita a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del departamento del Casanare. Dicha entidad tiene como función principal el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, mediante la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.
9. Es preciso destacar que el IFC no está vigilado por la Superintendencia Financiera, al ser la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, quienes ejercen control sobre la Entidad[17].
10. En el Auto 554 de 2023 la Corte Constitucional destacó que el IFC desarrolla actividades financieras en cumplimiento de su objeto social, empero, no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que será una entidad vigilada y (ii) el IFC no se encuentra en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera[18].
11. Consecuentemente, la determinación de si un contrato suscrito por el IFC tiene la condición de contrato estatal es independiente del régimen aplicable. Su calificación depende de que una de las partes sea una entidad pública, conforme a lo establecido en el Auto 403 de 2021 de esta Corporación. En línea con la jurisprudencia del Consejo de Estado[19], todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas son contratos estatales, conforme al criterio orgánico o subjetivo adoptado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, aun cuando los mismos estén sujetos a un régimen especial diferente al establecido por dicha Ley[20].
4. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023
12. El artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otros procesos, de los ejecutivos originados en contratos estatales celebrados por entidades públicas, entendiéndose como tales aquellas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
13. Las reglas del artículo 104 del CPACA se exceptúan en el artículo siguiente. Es así como el artículo 105.1 del CPACA prevé que no serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades. Dichas situaciones serán de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.
14. Atendiendo lo expuesto, en el Auto 554 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación. En esa ocasión estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios.
15. Adicionalmente, en el Auto 1209 de 2024 se dirimió un conflicto entre jurisdicciones derivado de demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, cuyo fundamento era un pagaré. En este se precisó que en los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas con base en títulos valores que pudieran tener origen en un contrato estatal, le corresponde al juez que dirime el conflicto verificar si efectivamente existe ese vínculo contractual. En caso de no tener certeza sobre la existencia o inexistencia de dicho contrato entre la entidad pública y el particular, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que podría tratarse de una controversia relacionada con un acto o contrato sujeto al derecho administrativo.
5. Examen del caso concreto
16. En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Administrativo de Yopal (Casanare), autoridades que integran distintas jurisdicciones y que declararon su falta de jurisdicción en relación con la controversia.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda ejecutiva de mínima cuantía interpuesta por el IFC en contra de Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, por el incumplimiento de obligaciones establecidas en el pagaré 8000555 que suscribieron los ejecutados a favor del IFC el 27 de diciembre de 2013.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §3 y 4).
17. Superada la exposición previa, la Sala Plena considera que la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuación.
18. La controversia objeto de estudio se enmarca en una demanda ejecutiva de mínima cuantía presentada por el IFC en contra de Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, con la que se pretende librar mandamiento de pago por las sumas de $34.342.191, como saldo de capital representado en el pagaré 8000555, y de $4.056.109 por concepto de cuotas no pagadas de los meses de diciembre de 2023 hasta octubre de 2024.
19. Pues bien, para la Sala es claro que el mencionado pagaré fue emitido como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre las partes, aun cuando el mismo no conste por escrito y no haya sido aportado por el IFC, a pesar del requerimiento elevado por el Juzgado 004 Administrativo de Yopal[21]. En razón a lo establecido en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado están regidas por el derecho privado en el marco del desarrollo de sus actividades comerciales y de contratación. De este modo, al momento de autorizar el mencionado crédito no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado.
20. Ahora bien, el régimen privado aplicable al contrato de mutuo no cambia la naturaleza del contrato estatal. Así, las controversias derivadas de este deben ser competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104.2. del CPACA. De igual manera, los procesos ejecutivos derivados de dicho contrato también son de conocimiento de esa jurisdicción, al tono del artículo 104.6 del CPACA.
21. Es de igual importancia enfatizar que, aunque el acto en cuestión fue realizado en el marco del giro ordinario de los negocios de la entidad, el IFC no es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por lo que no corresponde aplicar la excepción establecida en el artículo 105.1 del CPACA.
22. En esas condiciones, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es el competente para conocer la demanda sub exámine, al no ser procedente la aplicación de la regla residual de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, contemplada en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), en tanto no se acreditaron los presupuestos que permitían aplicar la excepción del artículo 105.1 del CPACA.
6. Regla de decisión
23. Reiteración del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero de Casanare en contra Richardson Plazas Gómez y Emma Yalile Gómez López, le corresponde tramitarla al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-6884 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 6884. Documento: 02Demandapdf.
[2] Ibidem.
[3] Expediente digital CJU 6884. Documento: 07Auto falta jurisdicción remitepdf.
[4] Ibidem.
[5] Expediente digital CJU 6884. Documento: 04Auto requiere demandantepdf.
[6] Expediente digital CJU 6884. Documento: 02Demandapdf.
[7] Expediente digital CJU 6884. Documento: 13Auto no avoca conocimientopdf.
[8] Ibidem.
[9] Expediente digital CJU 6884. Documento: 02CJU-6884 Correo Remisoriopdf.
[10] Expediente digital CJU 6884. Documento: 03CJU-6884 Constancia de Repartopdf.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[14] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Se rige por el derecho privado de acuerdo con los considerandos y por el artículo 32 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022.
[17] De acuerdo con la página web del IFC en la sección 1. Información de la Entidad, 1.13. Entes y autoridades que lo vigilan. Disponible en: https://www.ifc.gov.co/gestion-y-control/entes-de-control.
[18] Corte Constitucional, Auto 554 de 2023.
[19] Consejo de Estado, Sentencia No. 52001-23-33-1000-1999-0500-01(22507) del 21 de noviembre de 2012.
[20] Corte Constitucional, Auto 2014 de 2024.
[21] Expediente digital CJU 6884. Documento: 04Auto requiere demandantepdf.